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铁道部改制之痛

作者:张智 林晓

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发布时间:2011-7-30 00:55:21

摘要:铁路改革已喊了30年。自1980年代以来,铁道部尝试过资产经营责任制、客货运分账核算、“网运分离”、“网运合一,区域竞争”、主辅分离、实行三级管理模式等改革,几乎均以失败而告终。

铁道部改制之痛

本报记者 张智 林晓 北京报道

“铁道部政企分开的改革已经刻不容缓,这是此次‘7·23’甬温线动车追尾特大事故给全国人民的警示,也是铁道部下一步改革的重大契机。”7月28日,中央民族大学法学院教授熊文钊这样对《华夏时报》记者称。
这个契机来源于此次事故将铁道部政企不分的体制所产生的严重弊端清晰地暴露在公众面前,引起公众对善后处理方式的诸多质疑和愤怒。
7月29日,是“7·23”甬温线动车追尾特大事故的第7天,民间所讲的“头七”。在温州的事故现场,在温家宝总理拖着病体献花、鞠躬和回答媒体提问的地方,温州人纷纷拥来,用鲜花和眼泪寄托哀思。
事实上,灾难发生之后,铁道部主导的救援善后工作广为诟病才是激起非议的“火药桶”,一系列质疑都指向了铁老大。
此前,中国铁路经历了6次大提速,中国高铁速度世界第一,但是中国的铁道部体制改革却一直处于蜗行状态,这才是此次甬温线特大交通事故的重要背景。
高盛高华在一份报告中这样写道,此次追尾事故给铁道部带来的教训有望加快其改革步伐,包括令铁道部集监管与运营于一身的政企职能分离,以此提高铁道部对中国铁路的监管能力。
或许,借此机会成立大交通部,才是铁道部最终的归宿。
铁老大之危
铁道部正坐在了火山口上。
7月28日,在事故现场,国务院总理温家宝回答有媒体关于铁道部对此次事故善后中出现的现场处理过于匆忙的质疑时说,在事故发生以后,胡锦涛主席当即指示要把抢救人放在第一位,他得到这个消息立即给铁道部负责人打电话,“他可以证实我只说了两个字,就是救人。铁道部门有关方面是否做到这一点,要给群众一个实事求是的回答。”
就在记者见面会结束之际,记者们仍连声高呼要求铁道部回答问题。
此次事故铁道部不能推卸的责任除了技术故障和调度失职之外,还有公众对铁道部在善后方面存在诸多质疑,而这些质疑无一例外地都指向了铁道部。
事实上,铁道部早已处在多事之秋。
今年2月11日晚,58岁的铁道部部长、党组书记刘志军被有关部门带走。自此,铁道部相关司局和地方铁路局领导屡曝被查。2月底,铁道部运输局局长、副总工程师张曙光被停职审查;6月下旬,南昌铁路局局长邵力平、呼和浩特铁路局局长林奋强、副局长马俊飞三人被“双规”的消息又相继传出。近日,铁道部运输局副局长苏顺虎已被中纪委“双规”。知情人士称,除已公开的案例外,还有数个铁路局领导正在被调查中。
铁路上接连发生的事故,不得不让人们联想起今年以来由铁道部部长落马引起的多名铁道部系统官员的落马,也不得不让人联想这些官员主政下,中国铁路尚存多少安全隐患。
此外,正是由于铁道部现行体制之弊,近年来,在跨越式发展的战略之下,集中资源大干快上,盲目融资,隐藏的巨大的财务风险成了市场人士担心的焦点。
7月21日,铁道部招标发行200亿元债券出现了罕见的招标未满现象,有机构预测到2015年末总负债规模可能达到4.68万亿元及资产负债率达72.2%。分析人士认为,铁道部今后面临着巨大的现金流风险和还债压力。
改制之痛
铁路改革已喊了30年。
自1980年代以来,铁道部尝试过资产经营责任制、客货运分账核算、“网运分离”、“网运合一,区域竞争”、主辅分离、实行三级管理模式等改革,几乎均以失败而告终。30年中,中国铁路改革方案数不胜数,但几乎完全没有涉及政企分离。30年后,铁道部的管理体制依然没有根本改变。
熊文钊分析:“铁道部是计划经济遗留下来的最后一个堡垒;是政府和企业职能不分的典型。铁老大向来以自己的优越感自居,往往以铁路很特殊,涉及到国防等等来为自己的裹足不前辩解。这次的事件进一步说明,目前铁道部政企不分的状态亟须改革,而不是一有问题就不能动。”
他说:“本来调度就是企业的事,现在铁道部自己来做,就成了政府的事。如果是企业的事,企业出了低级错误,企业之间形成竞争,如果你的安全出了问题,则没人坐你的车,你的经营就会出现很大问题,这对于一个企业来讲是很好处理的问题,但现在成了政府的问题后,就很麻烦了。”
“每年铁路近万亿的投资,在政企不分的情况下,很难实现有效监督。”南开大学周恩来政府管理学院博士贾义猛指出。
中国铁路体制改革之所以历经30年没有迈出实质性脚步,除了利益划分的阻力之外,认识上分歧仍很大。
国家发改委综合运输研究所研究员罗仁坚在接受本报记者采访时说:“都说要进行铁路改革,但怎么改,改完以后是不是就能比现在的情况要好,这点还需要慢慢论证。”
他说,如果政企分开,庞大的铁路债务谁背,还是由财政收尾?建设铁路需要庞大的资金,如果没有国家和部委作担保,筹款会非常困难,银行不会轻易放贷,地方政府也不一定会和企业合作建设铁路。如果建设告一段落,债务问题解决,政企分开,铁路按照市场化运营,高峰时候加价,那么过年的时候火车票还是会很贵。铁路改革怎么改,不是简单的政企分开,而应该看怎样改对老百姓是最好的。
曾经参与上次网运分离改革方案的北京交通大学经济管理学院教授荣朝和就强调了改革的难度:铁路天然具有公益性、网络性、共享性、自然垄断性,产权关系复杂。
名义上铁路局是独立的运输企业,但各局服从统一指挥调度,同时财务“收支两条线”,收到款项全部上缴,由铁道部统一分配各局所得钱款。因此铁道部实际上是一个大型集团企业,铁路局只是铁道部的地域性分支机构。铁路局的划分是按照区域划分,把几乎所有的铁路大干线都切成几段,一条线路一般经过两到三个铁路局管辖范围。而列车也必然频繁跨局运行。如果铁路局都是独立的市场主体,这种跨界运输成本将会非常大。
阻力何在
尽管大家都承认铁路改革难度较大,但是熊文钊认为,只要想想在安全事故中遇难的亡灵,再大的困难也要克服:“中国的事儿不要着急,只要我们方向明确,就可以好好坐下来研究一下,讨论一个方案,倾听专业人士的意见,学习国外的先进经验,不要把自己的那些坛坛罐罐都舍不得扔掉。”
其实,过于强调难度,往往为阻碍改革的力量提供了口实,古今中外所有的改革都是在克服阻力中前进的。
就拿铁道部最近正在成功实行的分离铁道部和自办法院检察院的改革为例,在2010年12月7日,六部委联合发布《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》,该文件要求铁路法院和铁路检察院与铁路运输企业全部分离,一次性整体纳入国家司法管理体系,目前这项工作正在进行当中。铁路自办公检法使司法受到了企业的影响,司法公正性遭遇公众质疑。此前也有说辞,铁道部门比较特殊,司法办案有自己的特色不能与国家统一的司法体制相衔接等等。
上次大部制改革中,民航总局的改革也有诸多关于涉及国家安全的说辞,但此后的事实说明,不愿改革者总有借口。可以说,铁道部的政企改革并非不可摸的“老虎屁股”。
而国外铁路改革的先进经验,为我们下一步的改革提供了信心和参考。
事实上,日本铁路在上世纪80年代改革以前也是国有性质。日本铁路改革于1986年11月正式实施,最终采取的是“自上而下”的重组方法,即对拥有和控制铁路资产的公有部门进行重组。日本新干线正是在这样一次改革后历经数十年没有发生交通事故。
荣朝和在接受记者采访时称,他此前的改革方案有了新的发展:一是必须做好中央与地方的铁路事权分工,按照国家铁路、区域铁路和城市铁路合理分工、相互支撑;二是实现政企分开,以线路加区域作为铁路企业边界的依据,或者建营分离、网运分离和业务分离;三是建立符合市场需要的运营规则。
不过他强调,由于铁路的特殊性,在没有完全方案的情况下,不能粗暴地按照路局切割铁路。可先以国家铁路总公司承接原来的企业职能,而将剥离出来的政府职能并入交通运输部。不过,在此之前还得先处理铁路债务问题。
“现有的运输生产和建设完全可以交给企业。”荣朝和这样说。
“成立全国铁路总公司是非常必要的,因为高铁运营是亏损很严重的,而既有线跑货运一般是盈利的。把铁路线路合并计算,不仅能提高运营效率,也能增加运营收入。”北京交通大学经济管理学院副教授李红昌表示。
最好的归宿
铁道部改革下一个机会是可能再次推进的大部制改革。
2008年开始实行大部制改革时,社会上盛传,将把交通部、铁道部和民航总局合并为一个大的交通运输部,但是最终这个方案没有成行,铁道部被暂时保留。
对于为什么最终铁道部没有被合并,熊文钊说,主要是刘志军等人以铁道事业关涉国防问题为由阻挠改革步伐,当时国家也是考虑到铁路建设在国民经济的发展中处于短板,今后需要大力发展,有一个部委级别的管理部门在筹资和管理方面方便与其他部门和地方协调。
“但是这个国防的理由显然是吓唬人的,上次国防科工委还和工信部合并了呢,不也是好好的吗?”熊文钊说。
他强调,在下一次大部制改革中,成立大交通部必然是题中应有之意,铁道部并入大交通部也是势所必然。
现在国民经济有了突飞猛进的发展,GDP排名世界第二,不论经济发展还是人们的生活消费,对交通运输的需求都有了急剧增长。然而,运输不仅仅是铁路的事,它是一个系统工程,比如,山西的煤运到华东,需要公路、铁路、轮船等等运输工具统筹协调,无缝对接。
这就在客观上需要一个部门来统筹衔接整合调度航运、公路、铁路、水运、管道运输五大门类,这就需要把他们目前存在的管理部门整合在一个部门之下进行管理。
当然在一个总的交通运输部的大部中,也要尊重专业性,比如成立航空运输局、铁路运输局、公路运输局、水运局、管道运输局。
这也许是铁道部将来最好的归宿。

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