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部门立法之弊:《自然遗产保护法》十年博弈路

作者:马维辉

来源:

发布时间:2012-4-13 22:17:10

摘要:部门立法之弊:《自然遗产保护法》十年博弈路

本报见习记者 马维辉 北京报道

   《华夏时报》记者采访获悉,经过十年酝酿之后,《自然遗产保护法》已经上报全国人大常委会,最快将于今年年底正式出台。然而,由于各部委之间的博弈,延迟了这部法律的出台时间,其损失让人深思。
    解焱是中国科学院动物研究所的副研究员。过去十年,参加过几十次全国人大环境与资源保护委员会(以下简称环资委)组织的关于《自然遗产保护法》草案的研讨。
    十年之间,这部法律经历了从《自然保护区法》、《自然保护地法》、《自然保护区域法》到《自然遗产保护法》的演变。而草案名称的变化本身体现了部门博弈。解焱表示,从《自然保护区法》到《自然遗产保护法》,主管风景名胜区的住建部或将取代林业局成为最大的受益者,得到包括增加人员编制、经费拨付等诸多实惠。
    中南财经政法大学法学院副院长高利红告诉记者,该法律至今未能颁布的原因主要就是部门争议比较大,各部门对管理权限、审批体制、保护范围、保护方法等方面尚存分歧。
三部门十年博弈
    早在2003年,解焱就参加了该法律的起草工作。当时,国家林业局主管着76%的自然保护区,鉴于原有的《自然保护区条例》已经过时,并且法律地位较低,不利于争取经费,故希望将其升级为《自然保护区法》。随后,全国人大环资委牵头,这部法律开始了漫长的立法工作。直到2011年12月31日,全国人大常委会表决通过的报告提出,由《自然保护区条例》演化而来的《自然遗产保护法》草案及相关论证材料已准备完毕,建议将审议该法律列入全国人大常委会会议议程。
    解焱告诉记者,自然遗产保护涉及到多个部门。其中,自然保护区2500多处,涉及林业局、国土部、海洋局、农业部、中科院等十多个主管部门;风景名胜区约900处,由住建部主管;林业局主管着约2800处森林公园、150处国家湿地公园;国土部主管着约300处地质公园;除此之外,还有水利部主管的水利风景区1500余处,旅游局主管的A级以上景区2470处。
    对于大多数部门来说,《自然遗产保护法》都是无关痛痒的,因为他们能够纳入管理的保护区非常少。只有林业局、环保部、住建部是利益关系最为密切的三个部门,而对于这部草案,林业局的反对最为激烈。
    解焱解释说,首先,《自然遗产保护法》对住建部是有利的,因为提高了风景名胜区的法律地位。此外,环保部取得了自然保护区的监督权,草案第六条明确规定,环保部负责“各类国家级自然保护区的监督管理”。与此同时,草案又规定国土部、海洋局等部门有权“监督管理”自己建立的国家级自然保护区;只有林业局,草案只规定它有“建设和管理”的权力,而没有规定监督权,这意味着林业局主管的76%的自然保护区将由环保部监督。
现状堪忧
    从2003年《自然保护区法》刚刚立项到现在,中国社会又发展了十年,自然保护区的经济价值和生态价值都更大了。但因为缺乏正式的法律规范和有效监督,我国的自然保护区存在的问题也越来越多。
    中国地质大学政法学院教授黄德林告诉记者,因为管理制度迟迟没有得到解决,造成了我国很多自然保护区的规划缺乏严肃性、科学性。有的自然保护区刚刚批准,就因为经济开发、建设高速公路等,申请改变范围,甚至整体推移。
    解焱去过很多保护区,发现那些工作人员都在忙一些与保护无关的事。例如东北某保护区,紧邻着一个林场,到了伐木季节,保护区里的工作人员就去林场里面帮忙砍树。有的工作人员自己偷偷摸摸在保护区里搞一些开发,例如旅游、种田、贩卖废木材、林下产品(木耳、松子、毛竹)等。
    解焱表示,经费确实是一个不能回避的话题。数据显示,我国目前仍有30%的自然保护区没有建立管理机构,因为没有经费,没办法雇人来做这个工作。
    武汉大学环保法专家杜群告诉记者,经费不足的现象确实存在。很多地方申报世界遗产,动机就是发展旅游业,勒紧裤腰带投入8个亿,申遗成功后,3-5年就能够收回成本,这样一来自然遗产又成了旅游和经济开发的标签。

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