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伊朗核谈判终落定

作者:丛培影 黄日涵

来源:华夏时报

发布时间:2015-7-15 22:05:06

摘要:7月14日,伊朗总统鲁哈尼发表全国电视讲话,称核谈判的成功标志着历史新的一页已经翻开。鲁哈尼表示,经过23个月的谈判,伊朗同伊核问题六国站到了一个新的起点。伊核问题全面协议的达成证明,可以通过更有效、低成本的方法和平解决复杂的国际问题。

伊朗核谈判终落定


    7月14日,伊朗总统鲁哈尼发表全国电视讲话,称核谈判的成功标志着历史新的一页已经翻开。鲁哈尼表示,经过23个月的谈判,伊朗同伊核问题六国站到了一个新的起点。伊核问题全面协议的达成证明,可以通过更有效、低成本的方法和平解决复杂的国际问题。

    引人关注的伊朗核问题延续12年悬而未决,被称为是世纪难题。伊朗核谈判的关键问题是什么?核谈判为何会旷日持久?最终协议的达成会给美伊双方带来哪些好处?协议达成之后,未来伊朗核问题还存在哪些变数?这些问题对于全面了解伊朗核问题具有重要价值。

背后是美伊的恩怨情仇

    伊朗核谈判的背后是美伊关系,而美伊关系的背后是错综复杂的中东政治局势。美国长期以来都十分注重对于中东地区石油的掌控,而伊朗是中东国家中,除沙特以外石油储量第二多的国家。另外,论人口、军事实力,伊朗以6700万人口和60多万军队稳居中东地区首位。控制伊朗对于美国控制中东地区的局势具有极其重要的战略意义。

    1947年至1979年,巴列维国王统御下的伊朗一直是美国坚定的盟友。这一时期,美伊之间保持着“蜜月关系”。美国不仅对伊朗提供经济援助,还为其提供先进武器,而伊朗也成为美国在中东地区的战略要塞。1979年伊朗伊斯兰革命胜利后,美伊两国关系恶化。同年11月,激进的伊朗学生占领美国驻伊朗使馆,扣留数十名美国人质达444天。1980年,美国政府宣布同伊朗断交。“9·11”事件后,美国对伊政策日趋强硬。布什政府把伊朗列入“邪恶轴心”,并把其看作大规模杀伤性武器及宗教极端思想扩散的重要源头。2005年,保守派艾哈迈迪·内贾德当选伊朗总统,在外交上刮起一股震惊世界的“内贾德风暴”,伊朗在核问题上态度强硬,引发美国严重不安。在美国推动下,联合国安理会通过对伊制裁决议。奥巴马上台后调整了布什政府时期美国强硬的外交路线。一方面,他主动表示希望能够与伊朗领导人进行直接对话,缓解双方的敌对关系,另一方面,美国也并未放弃对伊朗的制裁,并通过联合国对伊朗核项目继续施加压力。2013年6月,鲁哈尼当选伊朗总统,在上任初即承诺将缓和与西方的紧张关系,以缓解因美国和联合国对伊朗制裁所带给伊朗的压力,并开启了核谈判的进程。2013年11月,伊朗与核问题六国达成一项为期6个月的临时性协议,通过限制部分铀浓缩活动来换取美欧暂停部分涉伊制裁。协议规定,伊核问题六国与伊朗应在这段时间内,制定解决伊朗核问题的全面协议,并取消针对伊朗的国际制裁。但由于各方分歧较大,全面协议达成最后期限被一再推延。

    此次核谈判能够走到终点线,主要还是美国和伊朗两国各有所需。首先是美国受困于中东乱局。在2003年发动伊拉克战争以来,美国就陷入中东乱局中而无法解困。目前看,伊朗对美国来说是一个关键国家。作为最大的什叶派国家,伊朗对伊拉克、叙利亚都具有强大的影响力。尤其是去年“伊斯兰国”的横空出世,改变了中东地区的权力格局。美国根据此前的经验已经十分清楚,想要从中东乱局中解套,缓和同伊朗的关系是至关重要的。同时,奥巴马的总统任期只剩1年多的时间,由于国会被共和党控制,内政难有突破,他希望能在所剩不多的任期内在外交方面有所建树,借此留下更多政治遗产。从伊朗方面讲,核问题已使伊朗备受国际制裁之苦,给伊朗的经济带来了沉重的压力,石油出口已减半,伊朗货币的币值已下跌了2/3,通货膨胀率飙升,物价上涨,必需品严重缺乏,人民苦不堪言。鲁哈尼竞选时曾承诺伊朗人民改变此状况。上任后,他表示要与世界寻求建设性互动,有意与美国展开广泛对话,与前任总统内贾德奉行的“强硬路线”大相径庭。美国也对此做出了积极正面回应。

“马拉松式”谈判原因复杂

伊朗核谈判变成“马拉松式”,主要原因是两国政府受制于国内保守势力,都不能完全掌控局势。因而,谈判截止时间一拖再拖。在美国国内,虽然外交政策的主导权在政府,但由于美国国会两院都由共和党控制,而且之前对伊朗制裁的政策都是由国会表决通过的,因此,奥巴马政府更无法绕开国会完全取消对伊朗的制裁。此次,国会又“先发制人”试图获取伊朗核谈判的部分主动权。今年4月,国会参议院外交委员会举行表决,以19票赞成、0票反对通过一项法案,赋予国会审议伊核谈判最终协议的权力。虽然白宫方面极力反对国会拥有这项权力,但是不少民主党议员就这一法案倒向共和党一边,迫使白宫作出妥协。法案规定,一旦伊核问题最终协议文本达成,美国政府必须立即把它送交国会审议。作为妥协,国会方面同意把审议期从60天缩短至30天。国会审议伊核最终协议期间,奥巴马将有权解除或放松美国政府对伊朗实行的制裁。但是,美国国会通过的制裁措施是否能解除,将取决于国会是否认可最终协议。国会的制裁针对伊朗中央银行和多个关键经济领域,是伊朗所受最严厉的制裁之一。目前该法案已经获得国会两院的通过。为了让协议得到美国国会的快速审议,奥巴马政府必须在7月9日前把协议递交国会。

在伊朗国内,以温和派著称的鲁哈尼政府,也受到最高领袖哈梅内伊掣肘。哈梅内伊此前也对最终协议设定伊朗方面的红线。他提出美国和联合国的制裁在最后协议签署后必须解除,对于伊朗和平利用核能的项目进行限制是不能接受的,国际原子能机构(IAEA)的核查人员不能核查已经确认的伊朗和平利用核能的设施,军事设施不能接受核查等。考虑到哈梅内伊在伊朗国内的政治地位,他的立场也会影响到伊朗政府的态度。卡内基国际和平研究院(Carnegie Endowment for International Peace)的伊朗学者卡里姆·萨德杰普尔(Karim Sadjadpour)认为,“和伊朗打交道一直都有这样一个困难:这个国家权力最大的官员你是接触不到的,而最容易接触到的伊朗官员权力是不大的。”同时,伊朗议会也对政府设定了谈判前提。今年6月23日伊朗通过一项议案规定,政府必须保护国家的核权益和核成就,意即保留浓缩铀能力,并保持核设施运转。议案还规定,伊朗履行核谈判中规定的义务之时,国际社会对伊朗的制裁必须解除。

最终协议并非终点

虽然过程困难重重,但是美伊双方对于核谈都没有轻言放弃,双方都一直希望通过抓住此次机会,达成双方都能接受的最终协议。美国方面,奥巴马政府很清楚,美国既然无力改变伊朗的伊斯兰政权,就必须与之打交道,谈判可避免美国在中东再次卷入一场战争,缓和与伊朗关系又可为美在中东减负解困,与伊朗联手打击“伊斯兰国”。伊朗外长之前表示,如果核问题能够达成,将会对全球合作打击恐怖主义产生重要影响。更为重要的是,美国可以借助伊朗核谈判最终协议的达成为其当前的中东政策解套。事实上,伊朗核问题与打击ISIS极端组织、叙利亚内战、伊拉克动荡局势以及也门胡塞武装等问题都有密切的关联性。伊朗核问题可以算作是解决这些混杂在一起的问题的突破口。

另外,奥巴马也十分清楚,伊朗的温和派政府是较为合适的谈判对手,双方存在共同诉求和意愿。伊朗方面,鲁哈尼政府也很明白,缓和对美关系是伊朗经济摆脱困境和融入国际社会的唯一出路,核谈判破裂就意味他们这派政治势力将在伊朗政坛处于长期受压制的被动局面。同时,如果核谈判没有能够达成,国内保守势力将会强势反弹,对其领导的温和派政权构成严重冲击。为了解困不利的外交局面,曾担任过最高领袖政治顾问的鲁哈尼也向哈梅内伊陈述了达成最终协议的利弊。美国中央情报局(CIA)局长约翰·布伦南(John O. Brennan)就表示,他相信哈梅内伊在过去两年间已被说服,要想避免伊朗经济一落千丈,有必要达成协议。制裁对于伊朗的生活影响很大,一旦伊朗能够重回国际社会,伊朗的社会生活是可以改变的。但是最终协议的签署绝对不是一个终点,而将是一个新的起点,未来最终协议的执行还将充满变数。

未来依然有大变数

一直以来,对伊朗军事基地进行核查应该是双方的最大分歧。由于长时间对抗,西方与伊朗的互信降到了冰点,西方认为伊朗必须在国际核查人员全程监督下执行该协议,以防止伊朗秘密发展核武器。但伊朗认为这显然背离了核不扩散框架下的监督机制,且伊朗军事基地有很多敏感设施,不能随意进入。国际原子能机构认为,伊朗在历史上存在欺骗行为,认为伊朗是不可以信赖的。奥巴马也表示,“考虑到伊朗此前的表现,仅仅依靠伊朗的承诺和几个观察员定期的巡检是不够的。必须要严肃对待,建立严格的监控机制。”外界推测,美国致力解决的问题是如何防止伊朗隐瞒,并建立一套机制,而且美国强调必须是边核裁,边解除制裁。之前美国国务卿克里也表示,如果能达成最终协议,就会通过一组新的决议,解除其中的许多制裁,但会保留核不扩散方面的内容。据美国国家广播公司(NBC)的评论认为,如果伊朗违反了协议,美国希望有自动退回机制。联合国先前的制裁应直接生效,而不需要表决。这样才会对伊朗产生震慑力。

    根据此次协议,伊朗将不再能生产高浓缩铀和武器级的钚,在国际社会监督下拆除三分之二的离心机,15年内不建造新的核设施。

    更为引人关注的是,在经济制裁被解除后,伊朗的经济实力将会得到提升。在这样的情况下,伊朗有了更多财力和物力对中东地区的什叶派力量进行支持。美国前国务卿希拉里就曾表示,即使核协议达成,德黑兰也不会停止表现进攻,伊朗仍然是恐怖主义背后的资助国。事实上,伊朗在中东的影响力十分巨大,包括也门的胡塞武装,黎巴嫩真主党,甚至是伊拉克政府。该地区的美国盟友,主要是以色列、沙特、阿联酋、科威特等国不希望伊朗做大做强。以色列一直坚决反对以放宽制裁换取遏制伊朗核计划,认为这将导致伊朗研制出核弹并帮助这个伊斯兰国家扩大其全球恐怖活动网络。沙特作为美国的重要盟友,也认为与其达成坏协议,不如达不成协议。

最终协议在未来的落实过程中,美国也必须要考虑中东地区盟友的切身感受,毕竟美伊关系与美国与中东盟国的关系是不可同日而语的。可以肯定的是,最终协议的达成不可能化解美伊双方长期存在的不信任感。

(作者丛培影为中国青年政治学院学者、国际关系学博士,作者黄日涵为本报特约记者、中国与全球化智库研究员)



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