热门标签

首页地产正文

房地产税,健全地方收入体系的头羊?

作者:冯俏彬

来源:华夏时报

发布时间:2016-12-22 16:21:42

摘要:2016年中央经济工作会议将国企、金融、财税、社保列为明年四大重点改革领域,再加上较大篇幅涉及房地产问题,特别是“房子是用来住的,不是用来炒的”这一表述,引来各方纷纷猜测:房地产税看来快了!

房地产税,健全地方收入体系的头羊?

冯俏彬

2016年中央经济工作会议将国企、金融、财税、社保列为明年四大重点改革领域,再加上较大篇幅涉及房地产问题,特别是“房子是用来住的,不是用来炒的”这一表述,引来各方纷纷猜测:房地产税看来快了!

房地产税除了是配套房地产调控的重要手段之外,同时也是各方公认的未来地方税的主体税种,其重要性不言而喻。针对当前经济下行、深化改革上热下冷的局面,不少有识之士早已指出,关键问题还在于调整中央与地方关系,以形成对地方的良好激励。新一轮中央与地方财政体制改革,将是1994年分税制实施以来最重要的财政改革,万众瞩目。在这一改革中,各地最为关注之处,就是如何健全地方收入体系。

保持现有财力格局的稳定

自1994年我国建立分税制以来,事权、财权、转移支付就是分税制的三驾马车,其中“事权”又处于核心和牵引地位。但由于政府间事权划分,涉及到行政体制乃至政治体制,推进起来十分复杂和缓慢,直到今年8月出台的国发(49)号文《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,才明确这方面改革的时间表与路线图。大体而言,2016年先选定国防、外交两个领域启动,2017-2018选定领域为教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域,2019-2020年则基本完成主要领域的改革。很明显,新一轮央地财政体制改革的主要内容之一,就是适度上收基本公共服务方面的事权,由中央财政承担更多的支出责任。这是事权改革的主要取向。

财权方面的基本取向则是保持中央与地方财力格局的总体稳定。具体而言,在全国财政收入中,多年来中央和地方基本各占50%。虽然不是没有争议,但总体上这一财力分配比例是符合当前实际情况的,新一轮改革应当保持这一比例大体不变。值得关注的是,自营改增全面实施以来,中央政府的财力增加快于地方政府。财政部公开数据显示,改革以来中央财政增加了1780亿收入。这说明,现有关于增值税分享的过渡方案的确只能是“过渡”,需要下一步继续调整,保证这部分收入重新回到地方政府的账上。

中央给付机制的健全

任何大国体制下,地方财政收入的相当部分都来源于某种形式的中央给付。在我国,中央给付主要有两种,一是税收分享与返还,二是一般转移支付。目前,我国增值税、企业所得税、个人所得税等均属于中央与地方共享税种,“营改增”全面到位后,为了“保持中央与地方财力格局总体不变”,财政部已实施从今年5月1日起开始增值税分享的过渡方案,将分享比例由现在的75:25调整为50:50,并实行了对增值税的定额返还制度。

坦率地说,这一过渡方案并不符合未来的发展方向,而且在比例确定上也有粗疏之嫌。因为从根本上讲,增值税作为流动性强、与经济活动联系密切且关系到国内统一市场建设的税种,并不宜实施分享,而应作为完全的中央税。这样做的最大好处,就是切断地方政府在发展经济与取得税收收入之间过于强烈的关联,以促使地方政府形成以提供公共产品和公共服务为主的行为模式。这一点在当前化解产能过剩陷于困顿、资源环境压力加大、各方对于政府过多过强干预意见加剧的情况下,尤为重要。

放眼未来,制度化、规范化的一般转移支付应当成为地方收入的主体部分。即主要由中央财政根据各地人口数量、辖区面积等一系列因素,用一般转移支付来分配税收,平衡各地财政收支。对此,地方政府最为担心的是收入的稳定性、可及性,以及协调沟通成本可能过高的问题。解决对策是适时出台规范、公开、约束性强的中央与地方转移支付规定或转移支付法,从根本上解决这一体制痼疾。

可以开征哪些地方税

中央经济工作会议指出,要“抓紧提出健全地方税体系方案”。这是因为,在市场经济条件下,稳定的地方税是支持地方政府提供良好公共服务的重要财力保障,也是密切当地群众与政府关系的重要纽带。特别是在营改增之后,加快地方税体系建设、培育新的地方主力税种已刻不容缓。

研究表明,适合作为地方税的,主要是那些税基不易流动、与当地公民服务有着密切关联的税种。结合我国的实际情况,以下4种税将成为地方税的主要内容:

一是房地产税。不动产的税基在空间上难于移动,在时间上使用期限长,在价值上随着经济增长有较大增值空间,完全具备地方税属性和成为地方主力税种的条件。应当加快房地产税的立法步伐与相关基础制度建设。由于我国房地产市场高度分化,现在看来要在全国范围内统一步调地开征房地产税,难度已越来越大。可考虑采用先出台房地产税法,在需要加大调控的城市率先开征,其他城市再陆续跟上的渐进方式,逐渐导入房地产税,慢慢将其培育为地方税主力税种。

二是资源税。资源税完全具备地方税的特征,特别是对于资源富集而经济欠发达的中西部地区而言,改革后的资源税可以成为地方财政收入的重要来源。今年7月,财政部门发布了资源税改革方案,不仅扩大了资源税从价计征的范围,而且将资源税范围扩大到了水资源、森林资源和草原资源等,确是顺时应势之举。

三是消费税。新一轮的消费税改革在即。现在已看得很清楚,消费税改革的基本取向是作为增值税的配套税种,在增值税这一毫无异议的主体税种边上,从旁辅助调节,以形成一个更加合理的流转税系。另外,也要考虑到随着我国消费导向型经济的呼之欲出,地方政府逐渐退出生产投资事务,转向营造良好消费环境、做好当地消费市场监管的需要正在加强,而这内在的契合了地方政府职能转型需要。因此,消费税应纳入中央和地方共享税范畴。

四是环境保护税。当前,开征环境税的社会共识已经形成,环保税已进入二审,有望于今年面世。

除了以上地方税种类外,还要赋予地方政府必要的税权,允许地方政府根据本地实际情况制定实施细则或具体办法,因地制宜调整税基、税目、税率、减免等,以发挥地方政府就近管理、主动作为的积极性和主动性。

消除“部门财力”特点

除了以上收入形式之外,一个健全的地方收入体系还包括少量的费和基金。当前我国这方面的问题是,税收之外的政府收入部分太多、占比过大,而且管理不够规范。以2015年为例,我国以社保、收费、政府性基金(包括土地出让金)、国有资源(产)收益等为主要形式的非税收入,占到全部政府收入的一半以上,举世罕见。在征收方面,多数情况下法制化程度不高,在使用和管理方面,通常或多或少带有“部门财力”特点,已成为当前全社会难以忍受的“痛点”,必须适时改革。应进一步规范行政事业性收费和政府性基金,对清理后确应保留的收费、基金,要将其全部纳入预算管理,实质性落实收支两条线,彻底消除部门特色,从而增强地方财政的整体调控能力。

地方债和PPP

我国仍然处于城镇化的中期,不少地方政府仍然担负着城镇化建设重任。对于新型城镇化建设过程中需要的大量资本性投入,其来源主要有两个方面,一是受到严格规制的地方债,无论是在发债金额、使用方向、风险管理等方面都要有一整套严格的管理办法,同时也要逐步将地方政府塑造为债务市场主体之一,在严格的行政规制之外更多的加入市场约束成分。二是PPP,加强政府与社会资本的合作,积极引入民间资本。2014年以来,PPP已成为各地搞建设的主要方式,进入财政部PPP中心的项目上万,投资金额已超过10万亿元,虽然面临很多“成长的烦恼“,但这是符合我国的现实需要和经济社会发展方向的,应当继续坚持和改进。(作者为国家行政学院经济学部教授、博导)

查看更多华夏时报文章,参与华夏时报微信互动(微信搜索「华夏时报」或「chinatimes」)

(4)收藏(0)

评论

水皮杂谈