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政府从一次性投资变成“分期付款” 污水垃圾处理PPP将全面实施

作者:马维辉

来源:华夏时报

发布时间:2017-7-19 09:26:59

摘要:7月18日,财政部、住建部、农业部和环保部联合发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》,其中提出,拟对政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施政府和社会资本合作(PPP)模式。

政府从一次性投资变成“分期付款” 污水垃圾处理PPP将全面实施

本报记者 马维辉 北京报道

7月18日,财政部、住建部、农业部和环保部联合发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(下称《通知》),其中提出,拟对政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施政府和社会资本合作(PPP)模式。

上海济邦投资咨询有限公司董事长张燎向《华夏时报》记者表示,《通知》中提出新建项目一律优先适用PPP,存量推荐转型为PPP,此外还扩大了行业内涵,将补投资改为补运营,强调按效付费、塑造新的市场结构等,看点很多。

“2002年,当时的国家计委、建设部、国家环保总局发布了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》,和今天这个文件的名字很像。但这一次,市场范围由原来小的市政领域扩大到农村面源污染、餐厨垃圾、危险废弃物等,制度环境也由原来简单的特许经营管理办法变成了整个的PPP顶层设计,增加了物有所值评价、地方预算管理制度等。看似同一个领域发力,实际上市场范围更大了,制度环境也更好了,可能产生的影响也会更大。”他表示,“2002年后,污水、垃圾处理行业掀起了一个小高潮。这次文件发布后,潜在的市场影响力也不能低估。”

“新一轮PPP热潮将至”

《通知》提出,政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。有序推进存量项目转型为PPP模式。

对此,E20环境平台PPP中心总监汤明旺的理解是“新增加速+存量盘活”,他认为新一轮污水、垃圾处理PPP热潮将至。

“城市污水厂处理率早已超过90%,新建污水厂数量不会增加太多。‘有序推进存量项目转型为PPP模式’这句话份量十足,现有的污水处理厂转型PPP是一块大蛋糕。”业内人士也表示,“感觉存量市场这个春姑娘忸怩着向我们走来了。”

不过,全国工商联环境商会首席政策专家骆建华告诉《华夏时报》记者,污水、垃圾处理行业从2002年开始市场化改革,推行特许经营模式(PPP模式之一),到现在已经搞了十几年了,所以大部分设施已经市场化运作;而市场化改革之前的存量项目其实也不多,“1998年开始建污水处理厂,2002年开始市场化改革,期间政府建的污水处理厂并没有多少,因为资金缺乏”。

桑德集团董事长文一波也表示,即使存量市场打开,由于其属于优质资产,竞争也会比较激烈,拼关系、拼价格,民企并不具备竞争优势。

在张燎看来,大家可能低估了《通知》的影响,它对下一步PPP市场规模的扩大将起到比较大的促进作用。首先,《通知》扩大了市场范围,原来污水、垃圾处理一般是指市政项目,而这一次则将农村污水、农业面源污染、环境修复、餐厨垃圾、危险废弃物品也纳入了进来,涉及的行业面大大扩展了。

《通知》显示,此次PPP模式的适用范围很大,包括“政府以货币、实物、权益等各类资产参与,或以公共部门身份通过其他形式介入项目风险分担或利益分配机制,且财政可承受能力论证及物有所值评价通过的各类污水、垃圾处理领域项目”。

其次,产业链条上,过去污水、垃圾处理指的都是终端设施,如污水处理厂、垃圾焚烧厂等,而这一次则要将前后端环节也整合进来,如管网、环卫等,形成全业务链。

《通知》显示,要“在污水、垃圾处理领域全方位引入市场机制,对污水和垃圾收集、转运、处理、处置各环节进行系统整合,实现污水处理厂网一体和垃圾处理清洁邻利”。

“行业类别增加了,单一行业的业务链条也向上、向下拉长。如果文件能够落实,新建项目将大大扩展。”张燎说。

“政府从一次性投资变成分期付款”

在骆建华看来,《通知》的另一个意义就是实现政府职能的转变。过去。环境公共产品和服务由政府提供,今后则要全面由市场提供,政府通过购买服务的方式来进入到治理当中。

“政府的定位,一是监管,二是付费。《通知》提出‘以运营补贴作为财政资金投入的主要方式’,这是我们多年呼吁的,这次终于被强调了。”他说。

《通知》提出,要“深入落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制有关要求,发挥市场机制决定性作用和更好发挥政府作用,提高政府参与效率,充分吸引社会资本投资参与,提升环境公共服务质量,深入推进供给侧改革。”

骆建华表示,整体上看,现在环境公共基础设施已经基本完善、初具规模,下一阶段关键是运营,特别是在中西部、县级以下农村,以及老少边穷地区,单纯依靠收费还覆盖不了成本,需要政府进行补贴。

“过去是市场方没有发育起来,没有实力来承接,现在市场方已经逐步成熟,政策只是适应市场形势的变化。”他说,“将来政府财政就不要搞建设、不用养队伍了,只需要购买服务,按照绩效进行付费。简单说,就是政府从一次性投资变成了分期付款。”

这样做的好处,就是治理结果更好、更专业。过去的事实证明,政府自己做,投资运营都是低效的,还会对社会资本产生挤出效应。交给市场则更加高效,解决了效率的问题。

《通知》规定,要“大幅度减少政府对该领域内市场资源的直接配置,着力推动市场资源依据市场规则、市场价格和市场竞争实现效益最大化和效率最优化。”

汤明旺也表示,《通知》规定严格合同管理,相关合同文本中应明确有关绩效考核、按效付费条款;建设完善项目服务质量、运营成本、安全生产及环保指标监测与监管体系,建立形成基于绩效的PPP项目收益机制,这体现了绩效导向,回应了提升公共服务质量和效率的“初心”。

此外,通知还提出“尽快在该领域(污水、垃圾处理)内形成以社会资本为主,统一、规范、高效的PPP市场,推动相关环境公共产品和服务供给结构明显优化。”

“过去,环保行业小企业多,大企业很少,住建部等希望通过全面实施PPP,提供更多的市场空间,让行业通过兼并重组出现一些龙头企业,从而进一步改善行业结构,提高行业的集中度。”张燎表示,“这样行业才会逐渐成熟,更易于管理,也只有大企业才更能吸引人才,增加研发投入,注重企业信誉。”

责任编辑:李明徽;主编:陈岩鹏


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