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“开前门,堵后门” 疏堵结合地方债风控升级

作者:张智

来源:华夏时报

发布时间:2017-8-4 21:54:19

摘要:8月2日,深交所在首批成功招标发行四川省地方政府债券基础上,对个人开放购买,超过1.8万名个人投资者通过深交所集中竞价系统认购近7000万元。加上7月7日上交所成功试点个人投资者参与认购地方政府债券,至此,沪深交易所地方债个人投资者认购渠道全部畅通。

“开前门,堵后门” 疏堵结合地方债风控升级

本报记者 张智 北京报道

频频被质疑的地方债,近日大规模开启了“前门”。

8月2日,深交所在首批成功招标发行四川省地方政府债券基础上,对个人开放购买,超过1.8万名个人投资者通过深交所集中竞价系统认购近7000万元。加上7月7日上交所成功试点个人投资者参与认购地方政府债券,至此,沪深交易所地方债个人投资者认购渠道全部畅通。

同一天, 财政部印发《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预【2017】89号文,下称“89号文”),中国版“市政收益债”办法宣告推出。

“地方债的管理宜疏不宜堵,新增债券资金为地方稳增长提供了有力支持,不能因为存在风险就不发行了,关键是怎样控制风险。”上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建告诉《华夏时报》记者。

在财政部科学研究所所长刘尚希看来,发行地方债不是坏事,说明地方政府有发展的积极性。应该在控制风险的基础上,“开前门,堵后门”,规范举债行为。

疏堵结合

这个夏天,地方债显得格外一波三折。

一位长期关注地方债的业内人士表示,自权威人士提出“中国经济‘L’型走势不是一两年可以过去”这一论断后,地方政府债务层面首度迎来如此频密的政策落地。

7月中旬的全国金融工作会议提出,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任。此后召开的中央政治局会议和国务院常务会议,都对地方政府债务管理工作提出明确要求。财政部也发布了一系列文件,严禁地方政府利用不规范的政府与社会资本合作模式(PPP)、政府投资基金、政府购买服务等变相融资。同时,加大对违法违规融资担保行为查处问责力度。

不过,在严控之下,更多的则是疏导之策。

财政部近日发布的89号文首次明确了地方债的限额管理,除了当年新增债务限额,还包括“上年末债务余额低于限额的部分”。在此之前,各省年度债券发行规模,均严格控制在“当年新增债券限额”内。个人投资者直接认购地方政府债券也是其中重要一项。审计署数年前的摸底报告显示,地方政府类债务的主要融资渠道除了银行贷款,就是包括地方债、平台债在内的各类债券。但这些债券的主要投资者也是商业银行。将政府债券的融资渠道从银行系统中逐步剥离出来不仅能够防风险,对去杠杆也作用明显。

更重要的是,地方政府的“市政项目收益债”启动,允许符合条件的相关项目直接在市场上融资。8月4日,河北省在上交所通过“财政部上海证券交易所政府债券发行系统”二度公开招标发行政府债券,且本批债券全部为土地储备专项债券,成为继福建省之后,第二家在上交所招标发行此类债券的省份。

“地方政府性基金收入中,土地出让收入、收费公路收入是大头,水利、港口等其他项目收费体量相对较小。选择土地储备、收费公路这两个领域在全国范围内试点,其他项目交由地方试点,有利于稳妥推进专项债。”上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣表示。

财政部预算司副司长王克冰近日也表示,打造中国版的“市政项目债”,是保障地方合理融资需求的重大机制建设。目前中央层面已出台土地储备和收费公路专项债管理方法,并鼓励地方在法定限额之内试点项目收益与融资自求平衡的专项品种。

在业内人士看来,“市政项目债”供给增加能有效防范地方隐形债务的再次扩张;限额管理的规定,当经济下行压力大时,也可以适当扩大当年新增债务限额。

针对地方政府的融资需求,财政部近日部署了试点发展项目收益专项债券。国务院常务会议也要求开好“前门”,支持地方政府合法合规举债融资,加大对易地扶贫搬迁、深度贫困地区基础设施建设等的支持。

关键仍在制度

在郑春荣看来,我国地方债务问题由来已久。

1994年实行分税制改革后,我国地方财政所占全国总财政收入的比例不断下降,造成地方政府事权和财权高度不对称,地方财政收支严重失衡,地方财政状况不断恶化。

这就使得“扩大预算外收入”和“举债”成为地方政府缓解收支矛盾的主要途径,导致地方政府债务大量积累。虽然2015年新预算法实施后,对这一条款进行了修订,明确了举债的主体、方式等,但是地方政府违法违规举债的问题仍时有发生。

业内人士指出,地方财政制度不健全,主要体现在分散管理、管理缺失以及多头管理方面。缺乏统一的债务管理机制,各自为政、多头管理,给债务信息统计、债务控制、债务资金使用效率以及债务监督等方面带来了严重问题,进而造成债务存量不清、权责不明、规模失控。

按照中央决策部署,财政部着力推进制度建设,形成地方政府债务管理和监督的“闭环”制度体系,实行了地方政府债务限额管理。

此外,将地方政府债务全部纳入预算管理,凡是地方政府要新增的政府债务,必须纳入预算,接受同级人大审查和监督,不能在预算盘子之外随意举债。这在法律构架之下,由各地在法定限额内发行地方政府债券规范举债,各地的发行规模按照各地偿债能力以及融资需求确定。

“应建立规范、充分的地方政府债务信息公开披露制度,地方政府不仅要定期向上级政府和当地人大汇报,还要通过新闻媒体向社会公众披露。其次,应尽快建立地方政府债务风险预警指标体系,这些指标应主要包括地方财政自给率、地方财政可用财力比例、债务依存度、债务负担率、债务偿还率、内外债比率,以及借新还旧债务额占债务总额比重等,同时应设定合理的债务安全线和风险指标控制范围,科学划分地方财政风险信号类别,以便于地方政府及时了解和全面掌握政府债务风险程度,并及时采取措施防范、控制和化解债务风险。”中国银行业协会首席经济学家巴曙松撰文表示。

在他看来,为确保地方政府债务按期还本付息,地方各级财政部门应通过年度预算安排、财政结余调剂以及债务投资项目收益的一定比例的划转等途径,建立财政偿债基金,用于各种地方政府债务的偿还。这样不仅有利于消除目前地方财政因年度突然激增的债务支出所造成的地方预算难以有效执行的弊端,而且有利于保证财政偿债有稳定的资金来源,严格控制新的财政债务的增加。

责任编辑:李明徽;主编:公培佳


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