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“准则框架”: 中国主导南海争端降温降噪

作者:马晓霖

来源:华夏时报

发布时间:2017-8-10 16:08:35

摘要:“南海行为准则”框架,这是南海争端加剧数年来中国与相关国家达成的首个旨在缓解危机的重大进展,不仅得到双方高度评价,也被外界普遍认为中国与东盟加强双边协调“内部消化”摩擦和管控冲突的实质性举动。

“准则框架”: 中国主导南海争端降温降噪

当地时间2017年8月5日,菲律宾马尼拉,王毅外长出席活动。第50届东南亚国家联盟(东盟)外长会议5日在菲律宾首都马尼拉开幕。

马晓霖

8月6日,中国与东盟国家10+1外长会议在马尼拉闭幕,并达成防止南海冲突的“南海行为准则”框架。这是南海争端加剧数年来中国与相关国家达成的首个旨在缓解危机的重大进展,不仅得到双方高度评价,也被外界普遍认为中国与东盟加强双边协调“内部消化”摩擦和管控冲突的实质性举动,标志着中国与东盟战略互信的进一步加强。这项起草于北京的文件得以签署,体现了中国的一贯主张,堪称中国已成功主导南海争端降温降噪,朝着合作多赢方向变轨。

规范行为:

实现解决南海争端的

三个回归

“准则框架”是中国与东盟3年来围绕南海争端谈判与磨合的阶段性成果,对解决争端意义重大,是对2002年《南海各方行为宣言》要求和目标的落实,是进一步管控风险避免冲突的纲领性文件,也是寻求搁置分歧共同开发与共享和平的共识文本。

2002年11月中国与东盟达成《南海各方行为宣言》,确定“有关各方重申制定南海行为准则将进一步促进本地区和平与稳定,并同意在各方协商一致的基础上,朝最终达成该目标而努力”。10年后的2012年11月,中国-东盟领导人会议重申愿在各方协商一致的基础上共同推进制定“南海行为准则”。

但是,南海争端此后却急速升温,2013年菲律宾在荷兰海牙“常设仲裁法院”起诉中国违反《联合国海洋法》并得到该法院仲裁支持。中国对这一仲裁坚持不接受、不参与和不承认立场,美日等国家则为菲律宾站台鼓劲,甚至不断派出军舰到南海示威,南海局势一度剑拔弩张。

2016年,随着美国和菲律宾总统选举换届,两国的南海政策有所变化,南海局势开始明显降温,为达成“行为准则”营造了气氛。今年5月,中国与东盟十国外交部高官会议审议通过了“准则”框架,标志着这项重要文件基本完成起草。本次马尼拉会议通过这一文件,可以说是对此前成果的再次认可和肯定。

据参加会议的中国外交部长王毅介绍,“准则框架”将分三步落实与推进。第一步:11国外长共同确认“准则框架”,并宣布在完成必要准备工作后,于年内适时启动下一步磋商;第二步,在8月底落实《南海各方行为宣言》联合工作组会上探讨“准则”磋商的思路、原则和推进计划;第三步,准备就绪后,在没有外界重大干扰和南海形势基本稳定的前提下,由中国和东盟领导人在11月中国-东盟峰会期间正式宣布启动“准则”下一步案文磋商。

“行为准则”虽然没有法律约束力,也不是解决领土争端的机制,更像一份粗线条的“君子协定”,但其宗旨是促进各方互信、合作,确保海事安全、航行及飞越自由,避免发生冲突,管控争端,并为和平解决争端营造良好氛围。概言之,这份文件至少有四大重要意义:

回归和平磋商而非诉诸武力威胁。这份文件强调中国与东盟致力和平解决南海争端的大方向、大原则和大选择,体现双方落实和推进《南海各方行为宣言》的最初愿望和最终决心,意味着双方决意减少摩擦、对抗和相互指责的频率和分贝,甚至可以成为南海争端新的安全阀。

回归传统对谈而非单方诉讼。目前尚不知“准则框架”文件细节,但是,从外媒披露的内容看,南海争端将通过中国与相关国家双边磋商来寻求解决,而不是菲律宾此前尝试的国际私法诉讼。理论上说,单方面寻求中国不认可的国际诉讼渠道缺乏法理依据;实际效果看,中国拒绝接受任何非法仲裁,也意味着这是一条死路。

回归自我主导而非借助外力。“准则框架”强调南海争端的局域性和排他性,使争端的解决回归中国与相关声索国,意味着任何域外力量无权干涉也不应干涉,任何第三方插手和搅局不受欢迎。

第四,强调海事、航行安全与飞越自由的重要性,既体现中国与南海争端相关国家的自身利益,也照顾到域外国家船只与飞机无害通过南海的合理诉求。

中国得分:

实力与和平外交的

双重胜利

法新社、美联社、共同社、《日本经济新闻》、《读卖新闻》和美国外交学者网站等媒体几乎都把“框架协议”的敲定描述为中国的“外交胜利”。严格的说,达成这项文件是中国与南海争端国家的双赢。当然,从主导南海争端解决思路和方向的角度看,从重挫美日等域外力量插手南海争端看,这无疑是中国得分,标志着中国成功说服相关国家将争端纳入中国既定的解决轨道。

此次马尼拉回合的成果捍卫了中国的原则与立场,也再次印证了国家实力是一切外交的基础这一铁律。美联社称,菲律宾自从杜特尔特执政后就软化立场。今年4月,本届东盟轮值主席国菲律宾在一次重要声明中拒绝言及南海争端,被视为“外交政变”。这次东盟外长内部磋商期间,越南曾提出加入暗示中国“扩建岛屿”等措辞,菲律宾又表示反对,中国盟友柬埔寨则一票否决。美联社评论说,中国崛起而东盟分裂,使前者得以执南海争端之牛耳。这家媒体援引菲律宾外长卡耶塔诺的话说,如果东盟外长公报这次提及南海诉讼,中国就拒绝谈判南海争端。很显然,中国的警告彰显了作用。

这是一个靠经济实力说话的时代,中国与东盟经济联系日益密切,东盟国家包括菲律宾、越南等南海争端当事国对中国经济高度依赖,是迫使东盟集体软化立场的关键因素。据统计,2000年,美国占据东盟出口额的19%,中国只占4%。2008年,中国跃升为东盟第一大贸易伙伴。2016年,中国与东盟双边贸易额达1779亿美元,持续8年保持第一大伙伴地位。2016年中国与东盟相互投资超过1600亿美元,双方人员往来突破3800万人次,每周往来航班多达2700架次,中国已成为东盟第一大境外游客来源地。双方期待完成自由贸易区升级版,在2020年双边贸易额达到1万亿美元。

随着“一带一路”倡议的深入推进,经济复苏与发展任务严峻的东盟诸国,都不愿意因为南海争端而错过中国这班快车。杜特尔特执政后,多次强调靠近中国、依赖中国的现实性和迫切性,坚决搁置分歧并避免提及海牙仲裁,大幅度扭转前任与中国对抗摩擦并借重美日遏制中国的外交政策,为两国降温争端奠定了基础。

越南在大搞平衡外交的同时,突出和重视对华关系。年初越南总书记阮富仲访华期间明确表示,促进越中关系是越南对外关系的战略选择和长期外交政策头等优先。可以想象,在菲律宾南海争端政策和对华态度急速转弯的时候,已在南海获得足够实惠并避免实质走向国际诉讼的越南必然跟着转弯,以免落单。BBC报道称,河内7月要求一家为其开采南海石油的西班牙公司停止作业。

当然,中国这场南海争端的胜出与美国影响力的下降和衰减密切相关。特朗普执政后,降低亚太再平衡调门,减少对盟国无偿投入,废除TPP,使原来倚重美国的南海争端相关国家失去稳妥靠山,被迫面对现实向中国回摆。此外,美国反复放大中国对解决朝核危机的责任,无形中再次提升了中国在亚太的发言权和影响力。

当然,特朗普无力牵制美国强大的建制派,白宫与五角大楼也不总是上下一致,更何况还有日本等深患“中国恐惧症”的地区盟友不甘寂寞。中国-东盟发表“行为准则”次日,美日先表示谨慎的欢迎,随即与澳大利亚发表联合声明称,“强烈反对”中国在南海和东海采取“单方面行动”。这表明,被东盟甩在一边的三个域外国家不甘心失去插手南海争端的机会,并试图破坏中国与东盟回转关系的努力。南海争端虽然出现阶段性成果,未来要收获更多将经历不少风浪。

(作者为著名国际问题专家、北京外国语大学阿拉伯学院教授、博联社总裁)


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