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党国英:集体建设用地使用权 应更大幅度交还农民

作者:商灏

来源:华夏时报

发布时间:2017-9-14 16:33:10

摘要:如果将现有城市建成区及建制镇的镇政府所在地的建设用地一并作为城市建设用地看待,中国的城市建设用地大概在2亿亩左右。这些土地的利用率若能达到发达国家的平均水平,所产生的GDP是中国目前水平的5倍以上。

党国英:集体建设用地使用权 应更大幅度交还农民

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本报记者 商灏 北京报道

对于国土资源部、住房和城乡建设部8月28日发布《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》的政策指向,舆论有各种解读。中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英接受《华夏时报》记者专访时表示,这一改革试点方案,允许国内若干大中城市的郊区村庄,在一定条件下利用其经营性建设用地开发租赁住房,该项改革部署是对地方关于深化土地制度改革要求的一个积极回应。党国英长期从事农业经济学和农村制度变迁问题研究,非常熟悉农业和农村经济问题,他强调,此项改革文件出台,不免令人思考更多的问题,并对土地制度改革尤其是集体建设用地管理抱有更大期待。能不能把集体建设用地使用权更大幅度地交还农民及农民共同体?盖出租房屋还是盖厂房,能不能由他们说了算?做到这一步,中国2亿多亩农村建设用地会不会大半用来造了住房,以致极大冲击房地产市场?回答这些问题,需要一个更广大的视野与更具有全局性的思考。

该项试点方案体现

放松管制的改革精神

《华夏时报》:国土资源部、住房和城乡建设部8月28日发布的《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》,被一些分析解读为集体土地制度重大变革之指向,您怎么看?

党国英:其实发达地区农村的集体建设用地早就进入市场,而且规模很大,只不过原来管得紧,后来有所放松。 但这项改革试点对城郊土地利用的基本格局不会有大的影响,更不会如某些分析所说,对农村建设用地管理制度改革有关键性意义。

第一,在被选中的试点城市的郊区农村,集体经营性建设用地虽然数量较大,但大多已经被占用,真正闲置的建设用地很少。动用农民宅基地开发租赁住房的可能性不大。一些地方有可能通过解除旧的用地合同,释放出一些土地,但释放多少土地会受到废约成本及新投资回报高低的影响,有很大的不确定性。

第二,试点城市的郊区农村已经有巨大的出租房存量,房主是村庄农民。这些出租房基本能满足当地农民工及其他低端务工人员的租房需求,如果村集体再增加出租房供应,可能会降低房租,引起这部分农民的抱怨,并对村庄决策产生影响。

第三,鉴于村庄开发的出租房很难形成服务较好的住宅小区,对于吸引市区中高端房客到村庄租房,有一定的局限性。鉴于这些因素,我估计,这项改革在短期内不会带来出租用房的大幅度增加,对房地产市场的影响不会很明显。无论如何,这项改革试点工作毕竟给村庄经营性用地的利用开辟了一个重要路径,体现了放松管制的改革精神,长远看有一定意义。

从官方文件看,其中提到要增加农民收入,提高土地市场配置资源,更好地推进农村经济发展,城乡协调。这些都没错,现实是地方在这个问题上,给中央施加压力很大。道理非常简单,凭什么农村集体的地被征了以后,在二级市场招拍挂,获利一下翻了多少倍,却只给农民一点利?

《华夏时报》:目前这个文件出来之后,因为集体建设用地产权涉及到多方面的利益,所以会否有一些政策调整和变数?

党国英:政策出来了以后,起码已经公开的改革内容是不会改了,但政策没提到的一些改革内容倒是有一些变化调整空间。比如说盖了房子产生的收入,怎么办?怎么分?因为在此之前,全国已经在不同的地方搞经营性建设用地入市,已经涉及到入市以后产生的利益怎么分配。这次比原来宽松在什么地方呢?原来很多地方不让盖住房,这次是让盖住房,只是租赁,不让卖。说不定再过上五年就可以卖。

集体建设用地使用权

应更大幅度交还农民

《华夏时报》:农村集体建设用地入市最需要解决好哪些问题?比如应当确立怎样的细致规则或规范?

党国英:部署此项改革试点的文件对该项工作提出了具体要求,这对于稳妥推进改革十分必要。文件尚未提及的另外两点事项也值得注意。一是房屋建筑设计要有长远打算,更多地考虑家庭使用的需要。国内务工人员的工薪水平将随着经济发展水平提高而提高,常年离开妻儿老小独自外出打工人员的比例会逐步缩小,类似“筒子楼”的房屋建筑将不能满足他们的需要。二是尽量避免集体出租房经营与农民出租房之间的过度竞争,要确保农民自己的住房出租收入减少后能从集体经营收入分配中得到补偿,甚至有所增加。总之,改革应是做大做好蛋糕的游戏,而不是相反。

《华夏时报》:今后的农地改革,会否因为本次集体建设用地入市的改革而迈开更大步伐,甚至促进《土地管理法》在立法思路上更加开放?

党国英:此项改革文件出台,不免令人思考更多的问题,并对土地制度改革尤其是集体建设用地管理抱有更大期待。能不能把集体建设用地使用权更大幅度地交还农民及农民共同体?盖出租房屋还是盖厂房,能不能由他们说了算?做到这一步,中国2亿多亩农村建设用地会不会大半用来造了住房,以致极大冲击房地产市场?回答这些问题,需要一个更广大的视野与更具有全局性的思考。

中国一二线城市的房价高企,以致住房成为“炒作”的对象,与农村建设用地是否进入住房建设市场的关系,本来不是太大。如果将现有城市建成区及建制镇的镇政府所在地的建设用地一并作为城市建设用地看待,中国的城市建设用地大概在2亿亩左右。这些土地的利用率若能达到发达国家的平均水平,所产生的GDP是中国目前水平的5倍以上。可见我们本来不缺建设用地,问题是浪费太多。重要原因之一是城市政府大多不肯合理供应住宅建设用地,也就是所谓规划出了问题。

农村需要建设,但除去城郊农村地区与一些人口总量和密度都比较大的农村居民点,其他村庄必然面临不同程度的逐步“空心化”的问题。如果城市房价再能适当下跌,在一些较为偏僻的山区村庄以及农业主产区的村庄,“空心化”速度还会加快。我新近调查表明,中国在各类城市买商品房的农户占总农户的比重已经在30%左右。他们每一户都不放弃农村的宅地与房屋,甚至还想办法扩大占地。这不是农户有钱没有地方花,而与土地制度有关。这次有关部门关于村庄建设用地用于出租房屋建设的改革试点,主要部署在房价高企的城市及其邻近城市,应该是明智之举。

有必要将土地国家所有权

与政府土地使用权分开

《华夏时报》:从研究者的角度来看,农村集体土地经营权如果进一步放开的话,会引起什么样的问题呢?怎么样进一步放开?

党国英:进一步放到什么程度?如果不包括宅基地入市,没有什么太大的问题。如果宅基地入市简单化放开,有些有钱的人,原则上说,按目前这个地价,说不定前一百名首富可以把这些宅基地都买下来,买下来以后,农民到哪儿去,这是另外一个问题。接着有可能会出现大量的豪宅。如果我们对豪宅做一个限制,就可能出现另外一个问题,既然没有豪宅,一亩地两家、三家,就会导致大量的地变为不动房,所谓别墅,这其实也是一种浪费。在没有任何规范的情况下放开,就会出现一些问题。

《华夏时报》:为什么不能有规范地放开呢?

党国英:我曾就此提出设立“农业保护区”的建议,其与土地在收取不动产税前提下,可以放开。使用权70年到期再续。

打破国内城乡土地利用效率低之困局,需要在多个领域深化改革,其中最重要的是改革土地规划管理体制。一方面,把需要中央管的土地强力管好。可以考虑在全国划定一定规模的农业保护区,要求保护区内的非农建设占地只能减少,不能增加。此举可稳定农村土地性质变更预期,降低农业地租率,为农业规模经营创造更好的条件,提高国内农业竞争力。另一方面,建议把该放的权放到底,扩大地方和企业的用地自主权和市场选择权。可以通过立法确保自己简单易行的杠杆控制和底线要求,但不要有指标控制。这两方面若能做到,农地会保护得更好,城市建设也无缺地之虞。

《华夏时报》:今后的农地改革,大家比较关注会不会因为集体建设用地入市再进一步放开,整个《土地管理法》立法思路上会不会再进一步开放,这种可能性有多大?

党国英:我是主张土地管理体制要改,因为我们现在讲立法改革,往往要讲讲规划、讲讲市场化之类的,就是小打小闹,然后搞一个租赁房,集体建设用地要同地同权同价,宅基地用户一宅多占的话要补偿,讲的都不是关键。要做一些基础性的改革,不要成天这儿一下、那儿一下,土地制度肯定要进一步改革,土地使用权有效期限需明确界定。

中国需要一部规范土地利用基本行为的法律,以提高土地资源利用效率,增进土地利用主体之间的平等,体现土地利用以人为本的思想。但国内并没有这样一部基础性法律。土地制度的某些原则性思想只在宪法中有所反映。目前,《土地管理法》是涉及土地的阶位最高的法律,但这部法律未能充分规范土地利用主体之间的合理关系。

举例来说,现行法律至今未对土地使用权有效期限做出合理规定。中国城市住宅用地使用权的70年期限早就饱受诟病,有关管理部门也不得不给出一些说明,但语焉不详,缺乏法律依据。农村承包地的承包期限已经由官方重要红头文件给出了“长久不变”的说法,但究竟有多长,至今也没有正式的说法。

为了完善土地市场,还有必要将土地的国家所有权与政府的土地使用权分开。一个具体的地方政府不能借国家的土地所有权而随意干预市场。中国大量土地归国家所有,但在多数情况下,地方政府在具体使用一块土地时,应与其他主体处于平等地位,而不能径直将自己的行为等同于国家行为。

法律应该用枚举法确定极为特殊的情况,而不应笼统地以公共利益之名行使优先用地权。国家的土地收益与支出应该与政府购买土地行为分开;国家的土地收益应通过更规范的途径转变为政府收入。惟其如此,政府才不会滥圈“公地”,损害其他主体的土地使用权益。这一办法有利于土地更多地产生税收,也有利于解决所谓“土地财政”的某些弊端。


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