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全球治理碎片化严重,“中国方案”如何更多get到国际公共产品?

作者:庞中英

来源:华夏时报

发布时间:2017-12-14 19:02:46

摘要:今后,为了向国际体系提供中国造的公共产品,中国可以进一步创设一些新型的国际制度(国际组织)。

全球治理碎片化严重,“中国方案”如何更多get到国际公共产品?

庞中英

鉴于国内目前对全球治理的概念的误解和曲解,有必要谈一下什么是全球治理,全球治理要涉及的主要概念和理论。全球治理是多学科的研究对象。本文提到的概念和理论主要涉及三个学科:经济学、政治学和国际关系学。

全球问题需要全球治理?

要理解全球治理就要理解全球问题,而要理解全球问题就要理解全球化:全球化产生了全球问题。全球问题指的是在系统性上具有全球影响的公共问题(挑战、威胁、担忧),属于经济学上的,超越了一个国家控制的外部性和政治学全球层次上的“公地悲剧”。怎么对付或者解决全球问题?人们一度普遍认为,全球问题需要全球治理,所谓“全球问题全球解决”。但是,实践表明,这样的思维太过于简单了,不符合世界范围内对付全球问题的实际。

事实上,各个国家、非国家,以及地区组织(如欧盟等)都在想法设法对付全球问题(全球挑战)。当然,在对付全球挑战的一些地区性一体化及其机构(如欧盟)又产生了新的问题。例如,在英国的来自中东和非洲的移民(包括难民)、欧盟及其有关政策,被多数选民及其政党认为不应该是英国解决全球挑战(移民)的一个方法。英国脱离欧盟部分是因为英国对欧盟在应对全球问题上的不满意。

在中文中,一提“全球治理”,有人以为是中国要“平天下”或者“包打天下”,这是对“全球治理”的完全误解。

需要指出的一个极其重要的观点是:治理不是统治。全球治理也不是全球统治。国际法往往被认为是国际治理,但是,国际法往往很难解决全球性的人类面对的挑战。例如,北极条约并不是北冰洋治理的主要解决方案,而越来越走向全球治理的北极理事会则发挥着更大的作用。由于全球统治(世界政府)不可能、不现实,由于国际法的局限性,所以,从20世纪80年代以来,治理和全球治理才被人们寄予厚望:治理和全球治理变成了一个与政府(统治)、国际法并驾齐驱的新兴的上升领域。

在过去30年,非国家的、社会的、公益的、慈善的、宗教的、道义的等等国际行为体在治理中的作用一直在上升。各国政府为了解决问题,也鼓励各种各样积极的非国家行为体(non-state actors)发挥作用。尽管,许多非国家的国际行为体的行动由于来势汹涌的“去全球化”而越发困难,在国家之间为解决全球问题而达成的多边体制的持续危机中,非国家的国际行为体发挥的全球治理作用更加难能可贵。

全球治理属于科学上(包括社会科学)上的“集体行动”,所以,全球治理遵从“集体行动的逻辑”。几乎世界上没有任何一个国家,不管这个国家多么有能力(强大),也不可能单独解决全球问题。

代表“集体行动”的是政府间和非政府的、正式和非正式的国际制度(国际组织)等多边体制。多边体制产生对参与其中的成员有约束力或者影响力的国际规则和国际规范。国际制度、国际规则、国际规范就是国际体系共同的善,公益,或者共同的财产,一般翻译为“公共产品”。

公共产品是与公共的恶或者公害(public bads)相对而言的。有的国际行为体(不管是否为国家)产生了很多公害,有的则提供很多公益。应该说,公害越多,全球问题越严重;而公益越多,全球问题的就得到控制甚至治理。

全球治理不是霸权治理

全球问题的制造者包括两类:一类是国家(政府),另一类是非国家(非政府)。全球治理包括对那些为全球问题的产生和存在负有主要责任的国家的治理。如同让污染者支付排污费很困难,要让产生全球问题的国家或者非国家成为全球问题的解决者,是十分困难的。

目前,气候变化是一个典型的全球问题,是人类不得不面对的“公地悲剧”。除了少数人因为在政治上故意或者在知识上不明真相仍然不相信气候变化,气候变化已经是一个眼下的和长期的全球挑战。联合国主导全球气候变化治理。这是典型的一个“全球化、全球问题、全球治理”的三位一体任务。在全球气候变化治理中,不仅不是哪个国家“包打天下”,而且是大多数参与其中的国家都竭尽所能逃避责任的(例如在气候变化谈判中,新加坡等说自己是发展中国家)。2017年,美国特朗普政府公然退出联合国气候变化框架公约好不容易达成的建立在前所未有高度妥协性的《巴黎协定》(也就是说,即使这样打了许多折扣的,对解决气候变化之公共悲剧意义降低的全球协定,世界最大的导致气候变化的国家却不参加了)。美国退出《巴黎协定》对全球气候变化治理的深入和长期影响(后果)将逐步显现出来。世界上那些反对气候变化治理的力量将因此受到鼓舞。尽管欧盟和中国等仍然支持《巴黎协定》,但除非美国不退出(或者退出不成),《巴黎协定》落实的不确定性大增。

之所以最后讲的是“全球治理”而非“国际治理”,是因为全球治理突破了许多国际关系的基本原则、规范(例如主权和不干涉——不介入“内部事务”)。我国最后接受和拥抱了“全球治理”,是我国在外交政策指导思想上的一大突破。这说明,我们在对待主权等国际关系的传统原则上有了相当的进步和灵活性,也更加“自信”了;另一方面,中国第一次拥有了全球治理的政策,为中国在国际上的更大角色(作用)奠定了理论基础。

在“集体行动的逻辑”中,根据美国的经验,重要的一条是国际领导,即有领导的集体行动,或者集体行动需要领导,没有领导的集体行动往往难以成功。领导问题很复杂。美国人自封或者他封为领导时间很长了。也有不承认、不接受美国领导的,因为美国的领导往往意味着美国霸权,而美国霸权则与真正的全球治理有相当的差异。在主张全球治理者看来,全球治理不是霸权治理,霸权治理可能以全球治理的名义,但是,不是真正的全球治理。

确实,很难区别全球治理中的“领导”与“霸权”。但在美国那里,“领导”与“霸权”高度统一。自从特朗普政府上台,美国不愿意担当全球治理的领导,但美国没有参加的各种全球治理制度、规则、规范,并不意味着美国的作用等于零。实际情况是,美国不在一些国际制度、规则、规范中,美国仍然发挥着关键的作用(不管是否为积极作用)。例如,美国没有参加联合国海洋法公约,但美国仍然使用联合国海洋法公约的原则与中国打交道。

“中国方案”的意义VS面临的挑战

目前,全球治理的趋势之一是全球治理体系越来越复杂。原来在全球治理中发挥主导中的欧洲(欧盟)和美国等担心全球治理的多元化(pluralization),即一些原来不在全球治理体系的国家参加了这个体系,导致该体系发生了变化。参加这一体系的新成员要求对体系进行改革,更好地代表他们的意愿和利益。美国等一般把1945年后诞生的国际秩序叫做“自由秩序”,但是,由于一大批非西方国家参加现存的国际秩序,这一秩序被叫做越来越不自由,或者“自由秩序不自由”。2017年3月,英国外交部Wilton Park举行了一次关于自由秩序的未来研讨会,其结论是自由秩序越来越不自由。这样一种国际秩序对解决全球问题是否有利?有的学者认为,这样的多元化的国际秩序可能更有利于全球问题的解决——全球治理。但是,有的学者认为,越是多元化,国际秩序越难以工作,对全球问题的解决并无助益,许多全球治理日程、进程将日益陷入僵局。例如,变得越来越多元化的WTO最近几年几乎陷入僵局,美国等也不愿意也不可能在其中发挥传统的领导作用;中国等即使转变政策,有意领导,毫无疑问,在WTO中也无法领导。美国和欧盟不可能在WTO等中接受中国的领导,而美国和欧盟是WTO中最大的成员。目前,欧美日与中国在WTO中的互动陷入恶性循环,他们不承认中国的市场经济地位,而中国则坚持要求他们承认中国是市场经济。

中国等向全球治理提供解决方案(“中国方案”)的意义是:增加了全球问题解决的可能性。但,如果这样的方案是中国单边的,则需要其他国家“共建”,才能构成有效或者成功的集体行动;如果其他国家反对中国这样做,甚至不惜阻止中国这样做,则中国方案可能导致全球治理体系内部更加分化。一些欧美人士把来自中国的知识指责为不具备全球普遍性的地方知识,反对、抵制中国输出具有中国特色的知识。在中国与西方、与西方主导的国际组织之间围绕非洲发展展开的争论中,焦点是在中国产生的新的发展经验、发展理论和发展知识是否对非洲有意义。

在未来,中国要想在全球治理中发挥更大的作用,要想实质性地推进“人类命运共同体”,面对着很大的挑战。

首次,中国需要进一步转变外交原则(外交指导思想)。“不称霸”,但是要进一步打造与大国地位相称的国际领导能力,发挥不可或缺的国际领导作用;坚持不干涉内政,但又要建设性地介入事关世界和平、世界秩序的重大事情。这些看似矛盾或者冲突的原则的有机结合,应(将)是“新时代”的中国外交原则,体现外交原则的连续性(继承性)和创新性。

其次,需要形成具有鲜明中国特征的科学的全球治理理论,根据全球治理的科学理论为“人类命运共同体”提供实践的理论基础,以及向全球尽早推出更加具体的“命运共同体”路线图。我认为,更加积极地参与全球治理就是落实“人类命运共同体”。中国在全球治理中的作用是复合性的。我们既要推动现存全球治理机构(全球制度)的改革,增加其包容性和代表性,又要根据联合国宪章发起、建设新的国际机构(如亚投行),以推动新型的全球治理。

另外,中国需要在全球治理中发挥新型的领导作用,即非霸权的不可或缺的国际领导。目前,中国已经开始实践这样的国际领导。中国在自己发起的亚投行中的作用不同于美国在其发起的世界银行中的作用。“一带一路”更是中国发挥非霸权的领导作用、形成新型的全球治理的最好案例。“共建”是特别重要的,但仅有“共建”是不够的,“一带一路”的前途在于能否实质性的多边化。目前阶段的“一带一路”还不完全是国际公共产品。但是,进一步多边化的“一带一路”,将在塑造新的国际规则和国际规范方面发挥重要作用,成为全面的公共产品。今后,为了向国际体系提供中国造的公共产品,中国可以进一步创设一些新型的国际制度(国际组织)。

与西方(尤其是欧盟)在全球治理中的对话与合作解决全球治理体系中的分裂(碎片)、不信任、对抗、竞争等,确保全球治理体系的统一。(作者为中国海洋大学特聘教授、海洋发展研究院院长、全球学研究中心主任)


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