贝拉克·奥巴马积极推动总量控制和排放权交易计划以限制温室气体排放。国会是否能改变观点与他的想法一致？

编译/兰晓萌

去年，贝拉克·奥巴马成功获得民主党总统候选人提名时宣布：“海平面上升开始减缓、我们的地球开始康复的时刻已到。”即任不到两个月，奥巴马就积极地承担起解决全球变暖问题的任务，尽管他还有许多其它紧迫的问题需要处理。他增加环保事业方面的政府支出，指示公职人员提高美国汽车的燃油经济性，承诺让美国可再生能源产量翻一番，还敦促国会通过一项最为环保的措施：为本国的温室气体排放总量设定上限。奥巴马可以实现自己宏伟的环保口号吗？
他的热忱毋庸置疑。他任命的多位政府高层官员都是减排的热烈拥护者，包括能源部长、国家环境保护局（EPA）局长和负责统筹气候与能源政策的卡罗尔·布朗纳。
布朗纳女士说，奥巴马政府推出的7870亿美元刺激方案中，约有十分之一的资金用于能源和环境，为“该国史上最大的能源法案”。其中，有330亿美元用于供电系统的环保建设，270亿用于节能，还有190亿用于促进清洁的交通方式。一些流行的科技也都得到了大笔资金，例如可再生能源（风车、太阳能电池板之类）、高速铁路、碳捕获与封存、新式电池、“智能”电网和可充电式混合动力汽车。
奥巴马还在其第一份预算案中提议增加环保开支：EPA将获得比去年多三分之一的资金，其中一部分按计划用于更加密切地监测温室气体。内政部也将得到更多资金，去评估可再生能源的潜力、保护濒危物种免受全球变暖的威胁；还有1500亿美元用于在未来十年中发展环保科技。
奥巴马同时指示EPA为汽车业制定更加严格的燃油使用效率标准、重新考虑加利福尼亚州之前被布什否决的有关限制汽车尾气排放的环保法案。EPA还正在考虑是否推翻布什执政期间所作的另外一项决定，亲自对温室气体的排放进行监管。实际上，这样将允许EPA为新能源工厂设定排放标准，并提高汽车业的燃油使用效率标准，使之高于目前法律规定的水平。
所有这些，布朗纳女士说，将通过一个总量控制和排放权交易制度对奥巴马解决全球变暖问题的远大决心进行补充。通过这个制度，政府将制定呈稳步下降的年排放量，然后拍卖达到这一标准的排放许可。奥巴马总统一直坚持不懈地呼吁建立这样一种制度，最近的一次是在他首次的国会演讲中。他甚至将拍卖排放许可的收入也纳入到自己的预算项目中。政府官员表示，按理想来说，他们希望看到总量控制和排放权交易计划今年得以通过， 正好赶上联合国12月在哥本哈根举行的峰会。在这次大会上，各方有望就阻止全球变暖达成新的协议。
国会似乎愿意接受这一想法。参众两院领导人都已同意在年内就总量控制和排放权交易计划举行投票表决。两院中的相关委员会也表示将尽快提出草案。民主党在国会中获得多数派地位对于这个计划来说是个好兆头，因为总体来说，民主党人比共和党人更热衷于环保措施。但密切关注国会在此事上的争论的Environment & Energy Daily网站认为，两院都尚未有占多数的赞成者支持这一计划；参议院只有47票可能赞成这一计划，还有21票持观望态度。
争取这些动摇选票的机会取决于总量控制和排放权交易法案的细节。但是，用以吸引一些人的条款可能会引起另一些人的反感。争论最激烈的一个问题就是，如何处置出售排放许可所得的钱。一些国会议员认为，总量控制和排放权交易将不可避免地推动燃料和电力价格上涨，他们希望受此影响最严重的产业和家庭得到这笔钱。一些议员希望用这些钱补贴并研究更为清洁的能源。还有一部分议员担心政府会滥用这笔收入，因此提议将这些钱以退税和减税的形式返回给公民，也就是所谓的“总量控制与红利”。奥巴马总统提议将这三种方法相结合。
行政措施的角色也不明确。奥巴马反复表示，最好由国会负责排放，而不是让EPA根据《清洁空气法》对其实行监管。但就在国会苦思冥想的时候，EPA毫不迟疑地推行了与汽车尾气排放尤其相关的措施。一些国会议员也许宁愿将交通工具排放交由EPA官员处理，也不愿提高驾驶的费用，因为这会让许多投票者愤怒。
碳市场的波动是另一个担忧。最近几个月，由于糟糕的经济前景，欧盟的排放许可价格最高攀升到30欧元以上，而最低跌至10欧元以下。分析人士担心如此的剧烈震荡将使企业不愿意为低碳技术投资。
一种解决办法就是对碳征税，用它取代总量控制和排放权交易制度。但这一想法却没有得到多少国会议员的支持。其它选择相继提出，包括为排放许可设定拍卖底价并建立“联邦碳储备”，从而对许可的供应加以管理——或努力如此。

以失败告终

但是，到目前为止最受普遍关注的一个问题是，碳排放价格将涨得过高，会导致经济瘫痪。许多共和党人指责总量控制和排放权交易是一种“隐形税”。根据PointCarbon咨询公司的计算，奥巴马的计划将于2012年平均将燃油价格提高6%，电价提高7%，之后还会逐渐增加。当经济正在萎缩、数十万人失去工作的时候，任何可能让公司和家庭陷入更深困境的法律都一定难获通过。
此外，能源价格上涨的代价分布不均。那些拥有大量重工业、特别是有多数工厂依赖煤炭发电或提供大量采矿工作的州，是最大的受害者。参议院中那些意见动摇的议员，多数来自这些州（主要位于中西部）；而许多国会领导人则来自沿海地区这些损失较小的地方。
主要由中西部议员组成的“15人帮”表示，他们不会为总量控制和排放权交易计划投赞成票，除非有办法打消他们对自己的选民受到经济影响的担心。可能安抚这些议员的办法有：将更多的拍卖收入投入这些州，建立一个限制许可价格的机制，或制定允许广泛使用国际碳排放抵消以代替国内减排的规定。但是，这些解决办法可能会引起财政保守人士和环保鹰派人士的不满。
理论上，总量控制和排放权交易系统可自动减少达到某既定排放目标的成本——通过允许任何一家公司根据自身意愿采取任何一种技术来代表其他企业以最经济的成本减排。但是奥巴马和国会民主党领导人都不愿将其完全交由市场支配。他们都支持这一想法，即要求公共事业的一定比例的产出来自可再生能源。他们希望这样的规定被纳入进总量控制和排放权交易法案中。
一些持怀疑态度的国会议员指出，在最好情况下，这种“可再生能源配额制”也是多余的，因为受排放总量控制的公共事业无论如何都会投资给可再生能源。而最坏的情况是，它在有价格更低的低碳能源可供选择时依然规定公共事业投资给可再生能源，这会推动减排成本的上涨。众议院全球变暖特别委员会主席爱德华·马可则希望公共事业不仅把资金投给可再生能源，还用于提高能源效率。
总统和国会还积极地为总量控制和排放权交易计划补充进各式各样的补贴。主要的受益者依然是可再生能源发电领域。刺激方案将针对此类投资的税务减免政策予以延长，并允许开发商将这些税务减免兑换成政府资助，因为税务减免只对那些获得应纳税利润的企业有用。此外，刺激法案还拨出60亿美元为可再生能源项目提供贷款担保，以及数十亿美元用于电网升级，此举有助于将电力从边远的风力和太阳能发电厂运输至各大城市。
总量控制和排放权交易制度一旦确立，这些措施中的大多数将变得多余。例如扩大税务减免——根据彼得森国际经济研究所和世界资源研究所的最新研究——它对投资可再生能源的促进略好于总量控制和排放权交易法案，但却需要政府更多的开支。克林顿政府能源顾问保罗·布莱德索表示，总量控制和排放权交易系统一旦建立，除非对可再生能源的补贴逐步停止，否则它们将面临化为无用之物的危险。如果太过头，这些补贴就会变成一副拐杖，而不是一种帮助，这最终会削弱公众对政策的支持。
能源部的贷款担保计划无疑拥有制造财富的潜力。据一位官员介绍，预算拨出的60亿美元要为价值600亿美元的贷款提供支持，同时承担大约10%的违约率，这会撬动1200亿美元的投资。能源部还为小排量的新建核电站和燃煤发电厂提供担保。
能源部表示将尽可能透明且客观地设立项目，并主要发展那些由于信贷紧缩、资金枯竭而倒闭的先进的项目。但是，这些项目其实是最不需要政府帮助的。
总之，政治家们选择的减排方法远比私营部门所选的昂贵。华府人士称，国会是不太可能喝下没有添加过这些甜头的蓖麻油的。但是，越给予过分的补贴，减排的成本就越大，掌握投票权的人们也将更难以接受。